Система требует совершенствования (ч. 1)

Средства на лекарственные препараты затрачиваются колоссальные, основным заказчиком на этом рынке выступает Минздрав России, который определяет в т.ч. и цены на них. А потому организация государственных и муниципальных закупок лекарственных препапратов нуждается в совершенствовании. Эту цель преследует запущенная в нынешнем году в промышленную эксплуатацию информационно-аналитическая система (ИАС) в сфере лекарственного обеспечения.

ВЗГЛЯД СО СТОРОНЫ РОСЗДРАВНАДЗОРА

По утверждению начальника Управления контроля за реализацией государственных программ Росздравнадзора Виктора Фисенко, на сегодняшний день обеспечение лекарственными препаратами в стране достаточно стабильно и в нормативно–правовом плане, и в плане финансирования. Об этом свидетельствует и пребывающее на одном уровне количество отсроченных рецептов, которое традиционно растет в I квартале и снижается к концу года. Как правило, в регионах такую ситуацию объясняют задержкой федерального финансирования. Притом что Минздрав России субвенции и трансферты всем регионам доводит своевременно. На самом деле причина в большинстве случаев в том, что в регионах просто не успевают провести торги. Либо, что достаточно редко, в региональной логистике.

Достаточно стабильна и структура расходов регионального и федерального бюджетов на льготное лекарственное обеспечение. В том числе и в разрезе основных нозологий: диабет, онкология, бронхиальная астма, т.е. заболеваний, которые в приоритете по стоимости и обеспечению рецептов. Их доля практически неизменна. Ситуация стабильна еще и потому, что удается сдерживать рост цен. Если по итогам 2017 г. в сегменте ЖНВЛП фиксировалось их снижение на 1,8 %, то за 8 месяцев этого года — рост 1,5%. Для сравнения в сегменте не жизненно важных лекарственных препаратов рост составил 9,3% в прошлом году и порядка 3% в текущем. А это значит, что заложенная в 2009–2010 гг. функция государственного регулирования цен работает и дает результат.

Похожую картину рисует и такой показатель, как ассортиментная доступность. Что, впрочем, не дает стопроцентной гарантии от единичных случаев, когда 2–3 препарата могут выпадать из ассортимента. Причем не всегда это касается низкоценового сегмента, и связано с проблемами на производственных площадках, сроками перерегистрации и т.д.

С 2016 г. Росздравнадзор, проводя комплексные проверки в субъектах Российской Федерации, руководствуется подходом, заключающимся в выявлении точек риска и ранжировании регионов в части льготного лекарственного обеспечения. Для этого применяются 43 индикатора, в числе которых и географические показатели, и критерии качества медицинской помощи и использования дорогостоящего медицинского оборудования. Однако основным из них является число граждан региона, сохранивших за собой право на получение государственной социальной помощи. Потому что чем их меньше, тем больше риск негативных явлений, количество отсроченных и непредъявленных рецептов.

За I полугодие 2018 г. было проведено 7 проверок, которые показали, что спектр нарушений также стабилен и не меняется из года в год.

Основные нарушения, выявленные в ходе проверок:

• предоставление органами управления здравоохранением субъектами РФ недостоверных сведений о количестве выписанных и обслуженных рецептов, а также рецептов, зарегистрированных на отсроченном обеспечении;
• низкая физическая доступность лекарственного обеспечения для жителей удаленных и труднодоступных районов, что в отдельных случаях приводит к невозможности получения своевременной лекарственной помощи пациентам;
• нарушения в работе врачебных комиссий по оценке качества, обоснованности и эффективности лечебно-диагностических мероприятий; формальная работа в части решения вопросов назначения лекарственных препаратов и коррекции лечения, оформления медицинской документации;
• нарушения требований приказа Минздрава России от 20.12.12 №1175н "Об утверждении порядка назначения и выписывания лекарственных препаратов…".

В целом Росздравнадзор видит две главные проблемы организации лекарственного обеспечения:

• неэффективное управление товарными запасами лекарственных препаратов, которое приводит к невостребованным остаткам, списанию, "вторичному вбросу";
• увеличение числа "отказников" от набора социальных услуг в пользу ежемесячной денежной выплаты.

В части льготного лекарственного обеспечения наблюдается снижение объемов затрат региональных бюджетов. Так, по итогам 2017 г. особенно заметно такая тенденция прослеживалась в 26 субъектах РФ. Обычно в таких случаях параллельно фиксируется увеличение отсроченных рецептов и жалоб от пациентов.

В некоторых регионах число «отказников» доходит до 95%. В целом по стране льготное лекарственное обеспечение выбирают не более 25% граждан, и это, как правило, наиболее сложные пациенты. Такое положение приводит к практическому отсутствию финансирования и влечет нарастающие в регионах проблемы. Чтобы преодолеть эту негативную тенденцию, разъяснительную работу с гражданами в целях сохранения набора социальных услуг должны проводить все заинтересованных стороны, включая региональные органы исполнительной власти, органы управления здравоохранением, отделения Пенсионного фонда РФ, территориальные органы Росздравнадзора, отделения медико-социальной экспертизы, медицинские, аптечные, общественные и профессиональные организации, СМИ. Другим способом, кроме как снизить число «отказников», на сегодняшний день увеличить финансирование по программе ДЛО невозможно.

Что касается решения проблемы неэффективного управления товарными запасами лекарственных средств, то ее решение в создании единой информационной среды с интегрированием всех участников лекарственного обеспечения (медицинских и фармацевтических организаций, в т.ч. выполняющих функции логистического оператора, органов управления здравоохранением, МИАЦ). Эта система должна обладать функциональными возможностями составления заявки, перераспределения лекарственных препаратов, прогнозирования дефектуры и т.д. И, кстати, в ряде регионов она уже работает, по крайней мере, частично.

Отдельная тема — обращения граждан в Росздравнадзор. Их количество растет на 20–25%, что свидетельствует о том, что в регионах с ними работать не хотят. Поступают обращения и на цифровые каналы, и на горячую линию, причем затрагивают не только вопросы лекарственного обеспечения, но и медицинской помощи в целом. При этом по обезболивающим препаратам количество обращений снизилось на 6%. Такая статистика говорит о том, что в последние годы на данном направлении проведена необходимая работа, которая дает эффект.

ВЗГЛЯД СО СТОРОНЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО КАЗНАЧЕЙСТВА

Над информационно-аналитической системой в сфере госзакупок, которую поручил создать президент, в настоящее время работают Министерство здравоохранения РФ, Министерство финансов РФ, Федеральное казначейство, Росздравнадзор, Федеральная антимонопольная служба. Видением ситуации в этом важном деле поделился заместитель начальника Управления развития контрактной системы Федерального казначейства Евгений Демидов.

Федеральное казначейство — орган, уполномоченный на осуществление операторских функций в отношении ЕИС в части выработки требований к единой информационной системе в сфере закупок, развития, эксплуатации, сопровождения, порядке регистрации и пользования. Регулятором в сфере закупок является Министерство финансов РФ, с которым Федеральное казначейство взаимодействует, так же как и с Министерством здравоохранения РФ.

Как известно, Минздрав России сформировал Единый справочник лекарственных препаратов (ЕСКЛП), сформированный на базе таких ресурсов, как Государственный реестр лекарственных средств (ГРЛС) и Государственный реестр предельных отпускных цен на ЖНВЛП (ГРПОЦ). Что очень важно, данный справочник встроен в бизнес-процессы по размещению заказов в ЕИС. А это значит, что заказчик при осуществлении закупок в сведениях о контракте указывает объект закупки с помощью справочника, используя триаду: МНН, лекарственная форма, дозировка.

После того как контракт заключен и сведения о нем внесены в реестр контрактов, эти данные уходят в систему Минздрава ИАС для расчета референтных цен на закупки лекарственных препаратов. Далее информация поступает в ЕИС закупок для того, чтобы заказчик мог ее видеть и применять при формировании контракта.

В соответствии с приказом Минздрава России от 26.10.17 №871н с 1 января 2019 г. заказчик обязан использовать референтную цену при формировании МНЦК. В преддверие этой даты Минздрав России проводит работу по формированию референтных цен в своей системе, а также по стандартизации, унификации значений справочника ЕСКЛП, внедрению механизмов эквивалентности.

В настоящее время заказчиков, которые работают в ЕИС и размещают документы по закупке перепаратов в структурированном виде, порядка 7300. Сведений о контрактах в ЕИС внесено порядка 480 тыс. на сумму 463 млрд руб. Что касается плана–графика закупок лекарственных препаратов, в ЕИС внесено порядка 463 тыс. позиций на 439 млрд руб.

Стоит отметить, что справочник ЕСКЛП в данный момент находится на этапе унификации и оптимизации, поскольку около 20% в нем по тем или иным причинам отсутствуют. Планируется до конца года эту работу завершить.

ЕИС — информационная система, которая все время развивается. Вступили в силу достаточно инновационные изменения в Федеральный закон №505 и Федеральный закон №504. В первую очередь — переход на электронные процедуры с 1 января 2019 г. Это касается и заключения контрактов. А по Федеральному закону №203 процедуры для субъектов малого и среднего предпринимательства будут проводиться на отобранных РФ электронных площадках во взаимодействии с ЕИС. Кроме того, планируются создать реестр участников закупок, которым для этого необходимо будет пройти регистрацию в ЕИС. Также в соответствии с Федеральным законом №223 создается реестр заказчиков, консолидирующий всю необходимую информацию. Тем временем идут технологические доработки системы. Так, в частности, с 1 июля с.г. произошел полный переход на квалифицированную электронную подпись. Имеются планы создать и внедрить мобильное приложение для поставщиков в целях более оперативного поиска информации.

Изменения, которые произойдут в самое ближайшее время. Версия ЕИС 8.3 (выпущена 1 октября) предоставляет возможность заключения контрактов в соответствии с Федеральным законом №44 (далее — ФЗ-44) во взаимодействии электронных площадок и ЕИС по тем процедурам, которые проводятся полностью в электронной форме и объявлены с 1 октября 2018 г.

По таким процедурам (за исключением электронного аукциона) контракт формируется заказчиком в ЕИС, передается поставщику на площадку, далее поставщик либо его подписывает, либо формирует протокол разногласий. Соответственно, все действия поставщика осуществляются на электронной площадке, далее электронный документ подписывается заказчиком, размещается в ЕИС. С этого момента контракт считается заключенным.

Что касается электронных аукционов, то до конца года порядок заключения контрактов остается тот же, что действует сегодня. А уже с 1 января 2019 г. и в отношении них появятся новые возможности, которые будут включены в версию ЕИС 9.0.

Вместе с электронным контрактом возникает и необходимость осуществления его контроля в соответствии с ФЗ-44. Данный контроль в отношении федеральных заказчиков осуществляет Федеральное казначейство, в отношении уровня субъектов РФ и муниципалитетов — соответствующие финансовые органы. Что планируется изменить в этой части? Проект контракта, сформированный заказчиком в ЕИС, будет направляться в личный кабинет контролера для проверки на соответствие показателей идентификационного кода закупки (ИКЗ) и объема финансового обеспечения соответствующим параметрам в итоговом протоколе определения поставщика.

До 1 января 2019 г. органы контроля муниципального уровня смогут осуществлять данные проверки, но в любом случае проект контракта будет размещаться в ЕИС и доводиться до поставщика на электронной площадке. Для федерального уровня все строже. Проект контракта не будет размещаться в ЕИС, пока орган контроля не выдаст уведомление о соответствии. В отношении заказчиков уровней субъекта и муниципалитета эта норма отложена. Возможность блокировки проекта контракта в ЕИС до выдачи положительного уведомления будет осуществляться с 1 января 2019 г. Но есть ряд нюансов, связанных с проверкой вклада заказчика в снижение МНЦК, указанной по конкретному лоту.

До конца года Федеральное казначейство совместно с Минздравом России планирует осуществить ряд мероприятий в части информационного обеспечения закупок лекарственных препаратов.

Прежде всего, это деятельность по переходу на новый формат ЕСКЛП 2.0 с учетом эквивалентов лекарственных форм. В настоящее время Минздрав России проводит глобальную работу для того, чтобы в ЕСКЛП можно было указывать признаки эквивалентности лекарственного препарата, сократить количество дублирующихся значений, стандартизировать по лекарственным формам, дозировкам. После чего ЕСКЛП в новом формате планируется загрузить в ЕИС. Когда именно это произойдет, зависит от готовности данного справочника Минздрава России. В обновленном виде справочник затронет и принципы его применения на всех этапах от планирования до заключения и исполнения контракта. Выработкой данной методологии совместно с Минздравом планируется заниматься до конца нынешнего года и в течение всего следующего.

Вся информация об изменениях, которые осуществляются в ЕИС, размещается в новостной ленте. Также идет глобальная работа по перестройке групп поддержки ЕИС в целях оптимизации их деятельности.

Подготовлено по материалам секции в рамках XX Всероссийской конференции "ФармМедОбращение 2018"